住房公积金该“取消”抑还是改革

　　摘要:
　　面对疫情防控、经济发展的双重任务,"取消"抑或改革住房公积金制度,引起社会热议.本文在总结公积金制度历史沿革与现状的基础上,梳理分析了改革主要观点、利弊及影响等.初步判断:公积金影响面大,不宜仓促取消.短期可将缓缴期限延长至一年.长期宜逐步下调缴存比例,最终将强制缴存转为自愿.针对深层次掣肘因素,可考虑住房政策性金融机构方案,推动全国统筹,适当放开个人投资选择权,允许公积金结余资金更多通过投资资本市场,提高收益率水平.另可进一步考虑更大保障范围、更高层次的社会保障资金统筹.
　　面对统筹推进疫情防控和经济社会发展的双重任务,黄奇帆同志近日建言"取消公积金制度,以减轻企业负担",引发社会热议.对此,中金梁红等赞成,北大刘俏等反对（见附表1）.继住建部允许企业缓缴公积金之后,中央2月23日要求"继续研究出台阶段性、有针对性的减税降费政策".本文在总结住房公积金历史沿革、现状的基础上,梳理分析了公积金改革的主要观点及利弊、影响等,进而借鉴新加坡中央公积金、建屋发展局的成功经验,尝试提出初步判断和政策建议.
　　一、住房公积金的历史沿革与运行现状
　　20世纪90年代以来,住房公积金制度先后经历"试点、推广、确立和完善"四个阶段.（1）1991年,上海借鉴新加坡经验,建立住房公积金制度,推行住房商品化,筹资建设住宅.（2）1992-1999年,全国推广上海经验,并对住房建设提供资金支持.（3）1999-2002年,《住房公积金管理条例》颁布,转向支持住房消费,成为职工购房的重要融资渠道.（4）2002年至今,进一步扩大覆盖、使用和支取范围,并补充用于保障性住房建设.
　　历史沿革表明:住房公积金是我国重要的社会保障基础制度,影响面大,既支持个人贷款,也为公共住房建设提供资金.截止2018年底的数据显示,住房公积金涉及1.4亿缴存人、5200万提取人、缴存总额14.6万亿元、缴存余额5.8万亿元、贷款余额5万亿元;用于补充廉租房建设资金3365亿元.该制度诞生之初,覆盖群体以机关事业单位和国企为主,以地方经验为基础推广,加之当时的资本市场和银行体系不发达,公积金制度存在"基因缺陷",包括:（1）体制内占比高.机关事业单位和国企职工占比51%,私营等其他企业占比31%.（2）条块分割.各地独立封闭运行为主,很难异地提取或融通资金.（3）与资本市场缺乏良性互动.不能充分运用发债、证券化等手段,放贷资金来源和资金使用范围相对单一.存款只能存银行或买国债,实际国债投资不足1%.5.8万亿存款余额缺乏增值手段,给予职工的年收益率仅约1.5%.
　　二、住房公积金改革的主要观点和理由
　　关于公积金制度的发展方向,一直存在着"取消"和"保留"两种观点.这两种观点围绕"企业负担、宏观经济、制度可替代性、公平效率以及社会保障"等问题存在较大分歧.我们在系统梳理相关文献的基础上,将要点总结如下（详细对照参见附表2）:
　　"取消论"主要理由:（1）从疫情防控①和经济发展角度出发,希望取消公积金,全国企业一年将节省资金1万亿元.（2）企业减负可扩大再生产,促进制造业投资;每年释放6000亿元强制储蓄资金,又将提振消费.（3）银行可取代公积金贷款职能.实际上银行已成为提供房贷的主力,公积金贷款市场份额只有16%.（4）公积金制度不够"公平".一是覆盖不均,全国仅1/10人口缴存.二是提取困难,2/3缴存职工为1/3购房职工提供补贴.三是拉大收入差距,单位效益越好,职工收入越高,缴存越高;反之,缴存越低.（5）公积金制度缺乏"效率".除"条块分割"外,贷款上限与房价脱节.大城市房价高,却得不到公积金贷款的有力支持.治理也存在"缺陷".公积金管理中心行政化运作,与公积金运作市场化要求彼此矛盾.银行既负责公积金贷款抵押发放,又营销商贷,角色上亦存在冲突.（6）缴存收益低,缺乏保值增值手段.如果职工退休时才领取剩余的公积金,个人财富势必会大幅缩水.
　　"保留论"主要理由:（1）取消公积金对中小企业"降成本"意义不大,该制度实际上没有覆盖大多数中小微企业②.（2）取消会弱化个人购房能力,抑制房价和房地产投资③.还会抑制消费,因为公积金税前扣除、单位配缴,取消后职工长期收入实际下降了.（3）公积金影响面大,实际发挥了补充养老的功能.5.8万亿元缴存余额与基本养老保险相当,并且做实了个人账户.其增值收益是廉租房建设资金重要来源④.（4）公平和效率问题,可通过改良或结构性改革加以改进.例如,扩大覆盖面、放宽提取条件;或将公积金贷款资产证券化,拓宽资金来源.
　　三、住房公积金改革方案路径辨析以及对资本市场的影响
　　根据"取消"、"保留"两种主要观点,衍生出四种改革方案.每种方案有不同的设计初衷和政策效果,但也存在不同的问题和阻力.其中,"直接取消"、"逐步弱化"两种方案,实质是取消公积金."修补改良"方案,实质是保留公积金."住房政策性金融机构"方案则介于"取消"、"保留"两种观点之间,也可看成独立方案.
　　方案一:直接取消公积金制度.优点是充分考虑疫情防控和经济发展的需要,迅速减轻企业负担,稳就业.缺点是牵涉面广、动静大,且以基础性制度的调整来应对暂时性冲击,其长期的综合效果有待商榷.此外,需出台配套政策,承接公积金社会保障、补充廉租房建设资金等职能,并妥善解决存量公积金的存放、投资与管理问题.
　　方案二:逐步弱化公积金制度.分阶段下调缴存比例或将强制缴存改为自愿.优点是兼顾了疫情防控、经济发展和职工利益.通过市场化手段,把公积金"存废"交给企业和职工协商解决,可降低改革一步到位可能存在的巨大阻力.缺点是企业减负红利释放相对缓慢.与"直接取消"类似,需出台配套政策,承接公积金除贷款以外的职能.
　　方案三:在公积金制度基础上修补改良.优点是政策风险低,阻力小.缺点是无法彻底摆脱公积金制度固有的各种掣肘因素,如条块分割、治理缺陷、缴存收益低等.这些深层次问题,若错失改革机会,未来或会更加突出.
　　方案四:设立住房政策性金融机构.优点是改变公积金存贷的传统模式.通过资本市场发债或证券化,拓宽资金来源.打破"条块分割",实现地区间融通.可解决公积金管理中心行政化运作与公积金运作市场化要求的矛盾,避免银行既负责公积金贷款抵押发放,又营销本行商贷的角色冲突.缺点是改革涉及利益调整大,牵涉部委、地方和银行的职能调整,需要很好的顶层设计.例如,该机构管理所属权如何划分,如何调动地方积极性,如何平衡国有银行利益等.
　　不同的改革方案对资本市场会有哪些影响?我们初步判断:"直接取消"及"逐步弱化"方案,短期利好资本市场,因为将减轻企业负担、稳定就业.长期偏中性,得看配套安排及效果⑤."修补改良"方案,对市场预期的影响总体看比较有限.实践中,2016、2018、2020年曾规范、阶段性降低公积金缴存,或放松社保补缴政策,A股市场短期表现为上涨,但长期趋势并未改变."住房政策性金融机构"方案,通过发债或发行MBS、ABS等产品⑥,可提供更多优质标的,丰富债券品种,拓宽市场广度深度,与资本市场能够更好互动（详见附表3）.
　　四、初步建议
　　住房公积金制度有其历史沿革和使命,面临现实困境和挑战."直接取消"的方案,牵涉面广、影响较大,不宜"一刀切"."修补改良"方案,又难以满足现实需要.面对疫情防控和经济社会发展的双重任务,若仅对此重大社会保障制度小修小补,既不能根除公积金深层次的掣肘因素,也难以达到减轻受困企业负担的良好效果.我们认为,"逐步弱化"和"住房政策性金融机构"两种方案相互补充,或是公积金制度更现实的深化改革必由之路.此外,推动公积金存款全国统筹,采用现代化的资产管理方式,提高缴存的收益率水平,亦是当务之急.借鉴新加坡中央公积金、建屋发展局的成功经验,结合中国疫情防控和经济社会发展工作任务,尝试提出如下建议:
　　第一,根据疫情防控和企业生存实际需要,短期可考虑加大政策力度,将缓缴、停缴公积金期限延长至一年.从中长期看,可以分阶段下调"缴存比例下限",最终强制缴纳比例降为零,从而将强制缴存转为实质上的自愿缴存.利用市场化手段,企业、职工的自愿选择,实现企业减负,减少改革阻力.
　　第二,针对公积金制度深层次的掣肘因素,可效仿新加坡建屋发展局等的经验,设立住房政策性金融机构.（1）资金端:实现与资本市场的良性互动.通过发债补充资金,或把分散的公积金贷款,打包成资产支持证券出售,盘活存量.（2）资产端:整合各地住房公积金管理中心、受托银行公积金贷款职能,实现与银行商业贷款差异化定位和有序竞争.加大保障性住房建设支持力度并完善配套措施,改变供给方式、弥补需求缺口,有效化解"有人没房住、有房没人住"的结构性矛盾.
　　第三,特别针对公积金缴存收益低的问题,可效仿新加坡中央公积金,推动公积金存款全国统筹,平衡好资金安全和收益.（1）保障资金安全.规定公积金账户最低额度,赋予固定利率.（2）兼顾资金增值.试点放开个人投资选择权并改革投资管理方式,允许将超过最低额度的资金投资国债、保险、ETF、基金等被动产品以及适当比例股票.还可进一步考虑借鉴新加坡等经验,进行更大保障范围、更高层次的社会保障资金统筹.
　　①根据清华大学朱武祥教授2月份对1435家企业的调研:新冠疫情冲击下,2/3企业账上资金能够支撑的时间不足2个月,超一半企业希望在社保支出等方面获得补贴或减免.
　　②截至2018年末,全国中小微企业法人单位有1807万家,而公积金实缴单位只有292万家.
　　③据顾澄龙（2015）测算,取消公积金或使房价下跌13.5%.
　　④公积金增值收益分配中,提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金累计达3365亿元.
　　⑤取消公积金对宏观经济中长期的影响,还存在争议,这或将决定资本市场走向.
　　⑥公积金贷款规模大、期限长、违约率低,相当于债券市场存量规模的6%.

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